La convenzione Onu per i rifugiati: è ancora valida?
Roma, 05 maggio 2011 – Quest'anno l'ACNUR celebra il 60° anniversario della Convenzione sui rifugiati del 1951. Amaya Valcarcel, coordinatrice per le azioni di advocacy del JRS internazionale, valuta quanto sia valida oggi la legge che riguarda gli sfollamenti.
La Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati è giustamente considerata la pietra miliare della loro protezione. Tuttavia, 60 anni dopo la sua promulgazione, molti si domandano se questa norma sia datata. Certamente la sua definizione di chi sia un rifugiato non contempla tutte le situazioni di sfollamento che esistono oggi.
La categoria legale di "rifugiato" descritta nella Convenzione fu creata in un tempo storico molto particolare con l'intenzione principale di affrontare la grave situazione delle vittime dell'Olocausto, di altri rifugiati della seconda guerra mondiale e dei nuovi rifugiati dell'Europa centrale e orientale. Anche se migliorò con il Protocollo del 1967, la definizione è rimasta relativamente ristretta, includendo soltanto la popolazione che fugge da persecuzioni individuali compiute dai propri governi.
Benché di ambito limitato, la Convenzione è arrivata a un riconoscimento molto più ampio per cui laddove gli Stati non sono in grado di offrire una protezione de facto o de iure ai propri cittadini, la comunità internazionale ha l'obbligo di sostituirsi ad essi. In pratica, tuttavia, la definizione data dalla Convenzione non ha mai incluso la totalità delle circostanze nelle quali le persone sono costrette a lasciare casa e Paese sotto minaccia per la propria esistenza.
Avere uno sguardo più ampio
Il JRS sa per esperienza diretta che molte persone in fuga da situazioni disperate non possono accedere alla protezione offerta dalla Convenzione. In una lettera al JRS in occasione dei trent'anni dalla fondazione, il Superiore Generale dei gesuiti, padre Adolfo Nicolás SJ, parla di "molte nuove forme di sfollamento, tante nuove esperienze di vulnerabilità e sofferenza". Lo stesso ACNUR riconosce che esiste una gamma di "persone in movimento" che risultano al di fuori della competenza della Convenzione, ma che ciò nonostante hanno bisogno di protezione.
Altre definizioni di rifugiato sono più estese, in particolare la definizione della Convenzione dell'Organizzazione per l'Unità africana (OUA) e la Dichiarazione di Cartagena, le cui disposizioni sono rispettate in America centrale. Anche la Chiesa ha una visione più ampia: nel 1992 un documento vaticano intitolato I rifugiati, una sfida alla solidarietà, ha offerto una nuova definizione di rifugiati adottata dal JRS: "non rientrano nelle categorie della Convenzione internazionale le persone vittime dei conflitti armati, di politiche economiche sbagliate o di disastri naturali. Oggi si registra, comunque, una crescente tendenza a riconoscere tali persone come rifugiati "de facto" per ragioni umanitarie, data la natura involontaria della loro migrazione […]. Per un gran numero di persone, lo sradicamento forzato dal proprio ambiente avviene senza uscire dai confini nazionali. […] Per ragioni umanitarie queste persone, dette "deplacées", dovrebbero essere considerate come rifugiati allo stesso titolo di coloro che sono riconosciuti tali dalla Convenzione, perché sono vittime dello stesso tipo di violenza.
Una realtà complessa
La serie disorientante di definizioni e termini usati per descrivere le persone costrette al movimento riflette la complessità dei moderni sfollamenti: rifugiati, richiedenti asilo, migranti economici volontari, migranti sopravvissuti, migranti senza documenti, boat people, apolidi, sfollati interni, ecc. Anche la determinazione dello status ufficiale di rifugiato è diventata sempre più complessa. Una persona riconosciuta come rifugiato in Africa potrebbe non accedere alla protezione in Europa. Numerose sono le forme sussidiarie di protezione garantite perché, anche se chiaramente non possono tornare a casa, essi non rientrano nei criteri delineati dalla Convenzione. Altri non sono qualificati o non possono accedere del tutto alla protezione, anche se ne hanno bisogno, e risultano "invisibili" alla comunità internazionale che ha dimostrato una incapacità sistematica nel rispondere in modo appropriato ai loro bisogni.
Alcuni studiosi fanno riferimento alla categoria più ampia di persone sfollate con la forza come "migranti sopravvissuti": persone che fuggono una minaccia esistenziale alla quale non hanno rimedio in patria. L'esodo di circa 2 milioni di zimbabwani verso i Paesi della regione sudafricana tra il 2005 e il 2009 ne è un esempio. Essi fuggirono per una combinazione di ragioni connesse: collasso dei mezzi di sussistenza di massa, fallimento dello Stato, repressione e catastrofe ambientale. Per molti, l'emigrazione era la sola strategia di sopravvivenza possibile. Tuttavia il tasso di riconoscimento dei rifugiati in Sudafrica, dove molti si sono diretti, si situa sotto il 10%. Questo non è un caso isolato: altrove molti congolesi, somali, haitiani, afghani, iracheni e altri hanno avuto la stessa esperienza.
Circa 26 milioni di sfollati interni ricadono sotto la rete di protezione della Convenzione. La loro grave situazione è stata in qualche misura affrontata dallo sviluppo globale dei Principi Guida che hanno condotto al negoziato dei trattati regionali. La risposta istituzionale assume un approccio "a grappolo", per cui diverse agenzie umanitarie sono responsabili di andare incontro ai diversi bisogni degli sfollati interni.
Un'altra preoccupazione crescente al di fuori dell'ambito della Convenzione è il numero delle persone negativamente colpite e sfollate dal cambiamento climatico e da altri fattori ambientali: siccità, degrado del suolo, disastri naturali, ecc.
Nuove sfide
La Convenzione può anche essere considerata non più in contatto con sfide eccezionali che affrontano le persone in movimento oggi. Più di metà dei rifugiati del mondo vive in aree urbane: spesso non registrati e senza documenti, essi affrontano costantemente rischi come la detenzione, la deportazione, lo sfruttamento e la xenofobia. Certamente in cima a queste sfide c'è la crescente ostilità in un mondo in cui, come ha detto Padre Nicolás nella sua lettera per l'anniversario, "molti stanno chiudendo i loro confini e i loro cuori per paura o risentimento verso coloro che sono differenti". Questo atteggiamento si riflette in leggi messe in atto con l'esplicito scopo di restringere l'accesso alle procedure di asilo e con soglie estremamente basse per le eccezioni al principio di non-refoulement, insieme a regimi di detenzione rafforzati. In tutto il mondo la detenzione dei richiedenti asilo continua a causare grande sofferenza. Una ricerca del JRS Europa rivela che quasi tutti coloro che sono detenuti hanno probabilità di soffrire di grave depressione e del deterioramento del proprio benessere.
Il crollo nell'accesso alla protezione è dovuto anche alle crescenti preoccupazioni di sicurezza nazionale che sono bilanciate e a volte hanno più peso dei diritti dei rifugiati.
Talvolta questo ha letteralmente significato chiudere il confine ai richiedenti asilo, un approccio ostile illustrato nel trattamento dei boat people. Rischiosi viaggi per mare compiuti da migranti senza documenti sono aumentati in anni recenti: spesso queste persone vengono intercettate, rimandate indietro o viene loro impedito di sbarcare, vengono detenute o abusate quando sono sbarcate. E nonostante ciò, quando riesce a ottenere l'accesso al territorio e ai processi di asilo, una larga percentuale dei richiedenti asilo che arriva per mare riceve protezione.
Evoluzione dei principi della Convenzione
Il sistema di protezione dei rifugiati costruito intorno alla Convenzione resta più importante e utile che mai, ma poiché il mondo non assomiglia più all'Europa del 1951, misure supplementari sono necessarie per assicurare che i rifugiati de facto ottengano protezione e assistenza all'interno di un quadro globale.
Alexander Betts e Esra Kaytaz, dell'Università di Oxford, sottolineano due elementi cruciali in uno studio del 2009 intitolato National and International responses to the Zimbabwean exodus: implications for the refugee protection regime, pubblicato dall'ACNUR nella raccolta New Issues in Refugee Research. Il primo elemento è una struttura normativa basata su un accordo multilaterale che regoli la protezione sussidiaria di coloro che sono al di fuori dell'ambito della Convenzione del 1951. Questa struttura tirerebbe in gioco gli impegni già esistenti degli Stati nel campo delle leggi internazionali sui diritti umani. Finora la pratica di garantire la protezione sussidiaria è stata ad hoc e variava radicalmente da un Paese all'altro, lasciando aperti significativi varchi nella protezione. Il secondo elemento è una struttura istituzionale che definisca una chiara divisione dell'impegno: un accordo di collaborazione per dividere le responsabilità tra attori rilevanti come l'ACNUR, l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e la Federazione internazionale di Croce rossa e Mezzaluna rossa (IFRC).
La convenzione del 1951 ha salvato la vita di milioni di persone nel corso degli anni. Speriamo che il 60º anniversario di questo nobile strumento serva a consolidare il sistema di protezione internazionale attraverso la riaffermazione e l'evoluzione pratica dei suoi principi.
Dopo tutto, come afferma il Vaticano nel suo documento del 1992: "Gli Stati aderenti alla Convenzione avevano essi stessi espresso la speranza che essa avesse un valore di esempio, oltre la sua portata contrattuale".
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| Haiti: il campo di AutoMeca a Port-au-Prince, per sfollati dopo il terremoto del 12 gennaio 2010. (JRS Internazionale) |
| Gli Stati aderenti alla Convenzione avevano essi stessi espresso la speranza che essa avesse un valore di esempio, oltre la sua portata contrattuale. |
La Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati è giustamente considerata la pietra miliare della loro protezione. Tuttavia, 60 anni dopo la sua promulgazione, molti si domandano se questa norma sia datata. Certamente la sua definizione di chi sia un rifugiato non contempla tutte le situazioni di sfollamento che esistono oggi.
La categoria legale di "rifugiato" descritta nella Convenzione fu creata in un tempo storico molto particolare con l'intenzione principale di affrontare la grave situazione delle vittime dell'Olocausto, di altri rifugiati della seconda guerra mondiale e dei nuovi rifugiati dell'Europa centrale e orientale. Anche se migliorò con il Protocollo del 1967, la definizione è rimasta relativamente ristretta, includendo soltanto la popolazione che fugge da persecuzioni individuali compiute dai propri governi.
Benché di ambito limitato, la Convenzione è arrivata a un riconoscimento molto più ampio per cui laddove gli Stati non sono in grado di offrire una protezione de facto o de iure ai propri cittadini, la comunità internazionale ha l'obbligo di sostituirsi ad essi. In pratica, tuttavia, la definizione data dalla Convenzione non ha mai incluso la totalità delle circostanze nelle quali le persone sono costrette a lasciare casa e Paese sotto minaccia per la propria esistenza.
Avere uno sguardo più ampio
Il JRS sa per esperienza diretta che molte persone in fuga da situazioni disperate non possono accedere alla protezione offerta dalla Convenzione. In una lettera al JRS in occasione dei trent'anni dalla fondazione, il Superiore Generale dei gesuiti, padre Adolfo Nicolás SJ, parla di "molte nuove forme di sfollamento, tante nuove esperienze di vulnerabilità e sofferenza". Lo stesso ACNUR riconosce che esiste una gamma di "persone in movimento" che risultano al di fuori della competenza della Convenzione, ma che ciò nonostante hanno bisogno di protezione.
Altre definizioni di rifugiato sono più estese, in particolare la definizione della Convenzione dell'Organizzazione per l'Unità africana (OUA) e la Dichiarazione di Cartagena, le cui disposizioni sono rispettate in America centrale. Anche la Chiesa ha una visione più ampia: nel 1992 un documento vaticano intitolato I rifugiati, una sfida alla solidarietà, ha offerto una nuova definizione di rifugiati adottata dal JRS: "non rientrano nelle categorie della Convenzione internazionale le persone vittime dei conflitti armati, di politiche economiche sbagliate o di disastri naturali. Oggi si registra, comunque, una crescente tendenza a riconoscere tali persone come rifugiati "de facto" per ragioni umanitarie, data la natura involontaria della loro migrazione […]. Per un gran numero di persone, lo sradicamento forzato dal proprio ambiente avviene senza uscire dai confini nazionali. […] Per ragioni umanitarie queste persone, dette "deplacées", dovrebbero essere considerate come rifugiati allo stesso titolo di coloro che sono riconosciuti tali dalla Convenzione, perché sono vittime dello stesso tipo di violenza.
Una realtà complessa
La serie disorientante di definizioni e termini usati per descrivere le persone costrette al movimento riflette la complessità dei moderni sfollamenti: rifugiati, richiedenti asilo, migranti economici volontari, migranti sopravvissuti, migranti senza documenti, boat people, apolidi, sfollati interni, ecc. Anche la determinazione dello status ufficiale di rifugiato è diventata sempre più complessa. Una persona riconosciuta come rifugiato in Africa potrebbe non accedere alla protezione in Europa. Numerose sono le forme sussidiarie di protezione garantite perché, anche se chiaramente non possono tornare a casa, essi non rientrano nei criteri delineati dalla Convenzione. Altri non sono qualificati o non possono accedere del tutto alla protezione, anche se ne hanno bisogno, e risultano "invisibili" alla comunità internazionale che ha dimostrato una incapacità sistematica nel rispondere in modo appropriato ai loro bisogni.
Alcuni studiosi fanno riferimento alla categoria più ampia di persone sfollate con la forza come "migranti sopravvissuti": persone che fuggono una minaccia esistenziale alla quale non hanno rimedio in patria. L'esodo di circa 2 milioni di zimbabwani verso i Paesi della regione sudafricana tra il 2005 e il 2009 ne è un esempio. Essi fuggirono per una combinazione di ragioni connesse: collasso dei mezzi di sussistenza di massa, fallimento dello Stato, repressione e catastrofe ambientale. Per molti, l'emigrazione era la sola strategia di sopravvivenza possibile. Tuttavia il tasso di riconoscimento dei rifugiati in Sudafrica, dove molti si sono diretti, si situa sotto il 10%. Questo non è un caso isolato: altrove molti congolesi, somali, haitiani, afghani, iracheni e altri hanno avuto la stessa esperienza.
Circa 26 milioni di sfollati interni ricadono sotto la rete di protezione della Convenzione. La loro grave situazione è stata in qualche misura affrontata dallo sviluppo globale dei Principi Guida che hanno condotto al negoziato dei trattati regionali. La risposta istituzionale assume un approccio "a grappolo", per cui diverse agenzie umanitarie sono responsabili di andare incontro ai diversi bisogni degli sfollati interni.
Un'altra preoccupazione crescente al di fuori dell'ambito della Convenzione è il numero delle persone negativamente colpite e sfollate dal cambiamento climatico e da altri fattori ambientali: siccità, degrado del suolo, disastri naturali, ecc.
Nuove sfide
La Convenzione può anche essere considerata non più in contatto con sfide eccezionali che affrontano le persone in movimento oggi. Più di metà dei rifugiati del mondo vive in aree urbane: spesso non registrati e senza documenti, essi affrontano costantemente rischi come la detenzione, la deportazione, lo sfruttamento e la xenofobia. Certamente in cima a queste sfide c'è la crescente ostilità in un mondo in cui, come ha detto Padre Nicolás nella sua lettera per l'anniversario, "molti stanno chiudendo i loro confini e i loro cuori per paura o risentimento verso coloro che sono differenti". Questo atteggiamento si riflette in leggi messe in atto con l'esplicito scopo di restringere l'accesso alle procedure di asilo e con soglie estremamente basse per le eccezioni al principio di non-refoulement, insieme a regimi di detenzione rafforzati. In tutto il mondo la detenzione dei richiedenti asilo continua a causare grande sofferenza. Una ricerca del JRS Europa rivela che quasi tutti coloro che sono detenuti hanno probabilità di soffrire di grave depressione e del deterioramento del proprio benessere.
Il crollo nell'accesso alla protezione è dovuto anche alle crescenti preoccupazioni di sicurezza nazionale che sono bilanciate e a volte hanno più peso dei diritti dei rifugiati.
Talvolta questo ha letteralmente significato chiudere il confine ai richiedenti asilo, un approccio ostile illustrato nel trattamento dei boat people. Rischiosi viaggi per mare compiuti da migranti senza documenti sono aumentati in anni recenti: spesso queste persone vengono intercettate, rimandate indietro o viene loro impedito di sbarcare, vengono detenute o abusate quando sono sbarcate. E nonostante ciò, quando riesce a ottenere l'accesso al territorio e ai processi di asilo, una larga percentuale dei richiedenti asilo che arriva per mare riceve protezione.
Evoluzione dei principi della Convenzione
Il sistema di protezione dei rifugiati costruito intorno alla Convenzione resta più importante e utile che mai, ma poiché il mondo non assomiglia più all'Europa del 1951, misure supplementari sono necessarie per assicurare che i rifugiati de facto ottengano protezione e assistenza all'interno di un quadro globale.
Alexander Betts e Esra Kaytaz, dell'Università di Oxford, sottolineano due elementi cruciali in uno studio del 2009 intitolato National and International responses to the Zimbabwean exodus: implications for the refugee protection regime, pubblicato dall'ACNUR nella raccolta New Issues in Refugee Research. Il primo elemento è una struttura normativa basata su un accordo multilaterale che regoli la protezione sussidiaria di coloro che sono al di fuori dell'ambito della Convenzione del 1951. Questa struttura tirerebbe in gioco gli impegni già esistenti degli Stati nel campo delle leggi internazionali sui diritti umani. Finora la pratica di garantire la protezione sussidiaria è stata ad hoc e variava radicalmente da un Paese all'altro, lasciando aperti significativi varchi nella protezione. Il secondo elemento è una struttura istituzionale che definisca una chiara divisione dell'impegno: un accordo di collaborazione per dividere le responsabilità tra attori rilevanti come l'ACNUR, l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e la Federazione internazionale di Croce rossa e Mezzaluna rossa (IFRC).
La convenzione del 1951 ha salvato la vita di milioni di persone nel corso degli anni. Speriamo che il 60º anniversario di questo nobile strumento serva a consolidare il sistema di protezione internazionale attraverso la riaffermazione e l'evoluzione pratica dei suoi principi.
Dopo tutto, come afferma il Vaticano nel suo documento del 1992: "Gli Stati aderenti alla Convenzione avevano essi stessi espresso la speranza che essa avesse un valore di esempio, oltre la sua portata contrattuale".
