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La convención Onu para los refugiados: ¿sigue siendo válida?
06 mayo 2011

Haití: campamento de AutoMeca en Port-au-Prince, para desplazados del terremoto del 12 de enero de 2010. (JRS Internacional)
Los Estados que firmaron la Convención habían expresado la esperanza de que éste tendría 'un valor ejemplar más allá de lo contractual.
Roma, 05 de mayo de 2011 – Este año, el ACNUR conmemora el 60 aniversario de la Convención de 1951 para los Refugiados. Amaya Valcárcel, coordinadora de advocacy del JRS Internacional, hace una valoración de la ley en el contexto actual del desplazamiento forzoso.

La Convención de la ONU de 1951 relativa al estatuto de los refugiados se considera, con razón, la piedra angular de la protección del refugiado. Sin embargo, 60 años después de su aplicación, muchos se preguntan si la ley está desfasada. En efecto, su definición de quién es un refugiado no cubre todas las situaciones de desplazamiento de hoy en día. La categoría legal de 'refugiado', establecida en la Convención, se propuso en un momento muy particular de la Historia y trató de responder a la apremiante situación de las víctimas del Holocausto, a la de otros refugiados de la II Guerra Mundial y a los nuevos refugiados de Europa Central y del Este. Si bien fue mejorada por el Protocolo de 1967, la definición sigue siendo relativamente restringida, abarcando sólo a personas que huyen de una persecución personal por parte de sus gobiernos.

Si bien su alcance es limitado, la Convención surge de reconocer que cuando los estados no pueden ofrecer protección de facto o de jure a sus ciudadanos, es la comunidad internacional quien está obligada a ofrecerla. En la práctica, sin embargo, la definición de la Convención nunca ha recogido la totalidad de las circunstancias amenazantes que obligan a las personas a abandonar su hogar y su país.

Una visión más amplia

El JRS sabe de primera mano que muchas personas que huyen de situaciones desesperadas no pueden acceder a la protección que ofrece la Convención. En su carta para conmemorar su 30 aniversario del JRS, el Superior General de los jesuitas, P. Adolfo Nicolás SJ, habló de las "muchas nuevas formas de desplazamiento, muchas nuevas experiencias de vulnerabilidad y sufrimiento". El propio ACNUR reconoce que hay un abanico de 'personas en movimiento' que, necesitadas de protección, quedan fuera de la competencia de la Convención.

Otras definiciones de refugiado tienen un mayor alcance: es el caso de la Convención de la Organización para la Unidad Africana (OUA) y la Declaración de Cartagena, cuyas disposiciones se respetan en América Central. La Iglesia también tiene un punto de vista más amplio. Un documento del Vaticano de 1992 titulado Refugiados: un reto a la solidaridad ofrece una nueva definición de refugiado, que fue adoptada por el JRS: "No entran en las categorías de la Convención Internacional las víctimas de los conflictos armados, de las políticas económicas erróneas o de los desastres naturales. Por razones humanitarias, hay una tendencia cada vez mayor de reconocer a estas personas como refugiados de facto, dada la naturaleza involuntaria de su emigración … Un gran número de personas se han visto desarraigadas de sus hogares sin cruzar las fronteras nacionales … Por razones humanitarias, estos desplazados deberían ser considerados como refugiados de la misma manera que aquellos que han sido reconocidos formalmente por la Convención ya que son víctimas del mismo tipo de violencia."

Un realidad compleja

La apabullante retahíla de definiciones y conceptos utilizados para describir a la gente que va de aquí para allá refleja la complejidad del desplazamiento de hoy en día: refugiados, solicitantes de asilo, emigrantes económicos voluntarios, emigrantes que buscan sobrevivir, inmigrantes indocumentados, los que llegan por mar, apátridas, desplazados internos… La determinación del estatuto oficial de refugiado también se ha hecho cada vez más compleja. Una persona reconocida como refugiada en África podría no estar calificada para recibir protección en Europa. Muchos reciben formas subsidiarias de protección pues, aunque no pueden regresar a su casa, no reúnen los criterios de la Convención. Otros no están calificados, o no pueden acceder, a ningún nivel de protección aun cuando la necesitan, y se vuelven 'invisibles' a la comunidad internacional, que ha mostrado una incapacidad sistemática para responder a sus necesidades.

Algunos académicos se refieren a una categoría más amplia de personas desplazadas por la fuerza – aparte de los desplazados internos – como 'emigrantes de supervivencia': personas que huyen de una amenaza a sus vidas contra la que no hay solución interna. El éxodo de unos dos millones de zimbabwenses a países de África austral entre 2005 y 2009 ejemplifica este concepto; huyeron por una amalgama de razones – el colapso masivo de los medios de subsistencia, el hundimiento del estado, la represión y la catástrofe medioambiental. Para muchos, emigrar era la única posibilidad de supervivencia. Sin embargo, el reconocimiento de refugiados en Sudáfrica, destino de muchos de ellos, sigue estando por debajo del 10%. No es un caso aislado: en todas partes, muchos congoleños, somalíes, haitianos, afganos, iraquíes, etc, han pasado por la misma experiencia.

Unos 26 millones de desplazados también han quedado fuera de la protección de la Convención. Su drama encontró eco, en cierta forma, gracias al desarrollo global de los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno que han permitido la negociación de tratados regionales. La respuesta institucional asume un enfoque de 'grupo' por el que cada agencia humanitaria se responsabiliza de responder a alguna de las necesidades de los desplazados.

Otra preocupación creciente que queda fuera del alcance de la Convención es la cifra de personas afectadas adversamente y desplazadas por el cambio climático y otros factores medioambientales: sequía, degradación de la tierra, desastres naturales…

Nuevos retos

También podemos ver que la Convención está desfasada respecto a los grandes retos a que se enfrenta esta gente errabunda hoy en día. Más de la mitad de los refugiados del mundo vive en áreas urbanas; a menudo sin registrar e indocumentados, corren el riesgo de ser detenidos, deportados, explotados o de sufrir actos xenófobos.

En efecto, a la cabeza de los retos está la creciente hostilidad en un mundo en el que, como dijo el P. Nicolás en su carta de aniversario, "muchos son los que cierran sus fronteras y sus corazones, por miedo o resentimiento, a aquellos que son diferentes." Esta actitud se refleja en las leyes aplicadas con el propósito expreso de restringir el acceso a los procesos de asilo y con las frecuentes excepciones a la aplicación del principio de no deportación, junto al endurecimiento de los regímenes de detención. La detención de solicitantes de asilo sigue siendo una causa de gran sufrimiento en todo el mundo. Una investigación del JRS Europa revela que casi todos los detenidos tienden a sufrir depresiones graves y un deterioro en su bienestar.

El menguante acceso a la protección se debe también a un aumento en la preocupación por la seguridad nacional, que desequilibra la balanza contra los derechos de los refugiados. A veces esto significa literalmente el cierre de las fronteras a los solicitantes de asilo, un enfoque hostil que se ilustra en el trato a los 'boat people'.

Los peligrosos viajes por mar de los inmigrantes indocumentados han aumentado en los últimos años. A menudo son interceptados y devueltos o se les niega el desembarco, son detenidos o sufren abusos cuando llegan a tierra. Y, sin embargo, cuando consiguen entrar al territorio y tramitar su solicitud de asilo, un gran porcentaje de los solicitantes que llegan en barca obtienen la protección.

Desarrollar los principios de la Convención

El régimen de protección de los refugiados construido alrededor de la Convención sigue siendo tan importante y relevante como siempre, pero dado que el mundo ya no es como la Europa de 1951, se hacen necesarias medidas suplementarias para que los refugiados de facto tengan protección y asistencia como parte de un marco global.

Alexander Betts y Esra Kaytaz, de la Universidad de Oxford, subrayan dos elementos en un documento de 2009 titulado Respuestas nacionales e internacionales al éxodo zimbabwense: implicaciones para el régimen de protección, que fue publicado en la serie del ACNUR, Nuevos temas en la Investigación sobre Refugiados. El primer elemento es un marco normativo basado en un acuerdo multilateral que regule la protección subsidiaria de aquellos que quedan fuera de la competencia de la Convención de 1951. Este marco recurrirá a los compromisos estatales existentes bajo la ley internacional de derechos humanos. Hasta la fecha, la práctica de garantizar protección subsidiaria se ha hecho ad hoc y variando radicalmente de un país a otro, dejando importantes lagunas en cuanto a protección. El segundo elemento es un marco institucional que establezca una clara división del trabajo; un acuerdo de colaboración para compartir responsabilidades entre actores relevantes como el ACNUR, la Organización International para las Migraciones (OIM), y la Federación Internacional de la Cruz Roja y del Creciente Rojo (FICR).

La Convención de 1951 ha salvado millones de vidas en todos estos años. Confiamos en que el 60 aniversario de este valioso instrumento sirva para apuntalar el régimen de protección internacional a través de la reafirmación y de una evolución práctica de sus principios. Al fin y al cabo, como dice el Vaticano en su documento de 1992, "los Estados que firmaron la Convención habían expresado la esperanza de que éste tendría 'un valor ejemplar más allá de lo contractual'.


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